Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются первой точкой пересечения прав граждан и юридических лиц и административного усмотрения государственных органов, реализующих политику государства в области привлечения к административной ответственности, в процессе производства по делам об административных правонарушениях. Соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц является основной проблемой при применении указанных мер. Поскольку применение мер производства - действие принудительного характера по отношению к гражданину или юридическому лицу, их применение по своей сути является законодательно обеспеченным ограничением прав граждан и юридических лиц, поэтому элемент усмотрения, заложенный законодателем в процесс их применения, должен быть минимальным или отсутствовать в целом. Утверждение "Административные процедуры для того и нужны, чтобы меньше было "мнения", а больше доказательств, знания, опыта, информации, рационального подхода может быть обоснованно приложено к данному случаю .
Ограничение прав граждан и юридических лиц допускается государством, в случае с применением мер обеспечения, в силу необходимости пресечения совершения правонарушения, установления личности нарушителя и в других случаях (п. 1 ст. 27 КоАП РФ). Применение мер обеспечения производства, по нашему мнению, представляет собой обеспеченное принудительной силой государства ограничение прав и свобод граждан и их объединений, поэтому законодательная регламентация данных отношений имеет своей целью не только обеспечить надлежащее осуществление должностными лицами своих функций, но и защитить интересы граждан при применении таких мер. КоАП РФ определил такими мерами доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов и др. (ст. 27.1).
Применение мер обеспечения производства возможно на различных стадиях процесса. КоАП РФ предоставил возможность уполномоченным лицам применять меры обеспечения при пресечении правонарушения, при составлении протокола об административном правонарушении, при исполнении постановлений по делу об административном правонарушении, а также при рассмотрении дела. Следовательно, можно сделать вывод о возможности применения обеспечительных мер фактически на протяжении всего производства по делу об административном правонарушении. В данном аспекте образуется вопрос об особенностях применения мер обеспечения производства на каждой стадии производства. Комплекс полномочий должностных лиц, составляющих протокол об административных правонарушениях, и лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении, не является идентичным и, следовательно, порядок применения мер обеспечения также обладает некоторыми особенностями. Так, применение таких мер как доставление, досмотр транспортного средства, досмотр личных вещей гражданина и личный досмотр возможно только на стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении. Применение указанной меры обеспечения в данном случае обусловлено целью составления протокола об административном правонарушении или установления личности правонарушителя. При рассмотрении дела об административном правонарушении допустимы только такие меры обеспечения как привод гражданина или законного представителя юридического лица. Комплексный характер носят такие меры как административное задержание, изъятие вещей и документов, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и предметов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, отстранение от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства и запрет его эксплуатации. Такие меры направлены на решение нескольких задач - пресечение совершения административного правонарушения, обеспечение правильного рассмотрение дела об административном правонарушении и реализацию исполнения наказания.
Применение такого вида процессуальных норм КоАП РФ составляет самостоятельную группу процессуальных отношений в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Эти отношения также являются реализацией властных полномочий уполномоченных лиц, т.е. следствием принудительной силы государства. В таких отношениях допустимо ограничение прав граждан и юридических лиц и поэтому их законодательной регламентации должно быть уделено особое внимание. Однако, «…меры пресечения КоАП РФ небезосновательно подвергаются серьезной критике со стороны представителей науки и практики. Причиной критического отношения служат отсутствие четких формулировок каждой отдельной меры обеспечения, отсутствие оснований для их применения, противоречия в текстах формулировок» . Такие недоработки КоАП РФ влекут за собой ошибки в правоприменительной практике и, как следствие, практическое применение мер обеспечения производства происходит с серьезными процессуальными нарушениями. «В частности, процесс доставления и административного задержания происходит без достаточных оснований, без надлежащего оформления в форме самостоятельного протокола или записи в протоколе об административном правонарушении. В настоящее время процесс применения таких мер обеспечения как досмотр и административное задержание регулируется КоАП РФ, а также рядом иных актов, регулирующих в основном субъектный состав лиц, уполномоченных на применение данной меры обеспечения» .
Такое положение является "попустительством" КоАП РФ по отношению к регламентации порядка применения мер обеспечения, поскольку, определяя основные направления, он оставляет на усмотрение иных нормативных и законодательных актов детальное регулирование, что порождает проблемы практического характера, например, отсутствие в протоколах административного задержания указаний на мотивы задержания. Часто сотрудники милиции путают мотивы с целями и основаниями: "многие формулировки мотивов задержания не основаны на законе ".
Проблема надлежащей реализации таких мер обеспечения как доставление и административное задержания является производной от отсутствия указаний на соответствующее материально-правовое основание для применения мер: "..было бы вполне логично, если бы в соответствующих статьях Кодекса было четко закреплено, что доставление, административное задержание, личный досмотр могут быть произведены только при совершении административного правонарушения и никакие иные доводы не могут явиться основанием для доставления и административного задержания - ни то, что у гражданина нет паспорта и следует установить его личность...". Соглашаясь с позицией автора, по нашему мнению, соответствующий раздел КоАП РФ следует дополнить указанием на основание для применения каждой отдельной меры обеспечения с целью минимизации усмотрения уполномоченных должностных лиц.
О нарушениях прав и свобод граждан и юридических лиц при производстве личного досмотра, досмотра вещей, транспортного средства, осмотре помещений юридического лица, в том числе находящихся там вещей и документов, свидетельствуют такие факты как проведение осмотра помещений юридического лица в отсутствие надлежаще уполномоченных представителей юридического лица. В целом, следует отметить недостаточную регламентацию в КоАП РФ института осмотра. В соответствующей статье (27.8) нет четкого указания оснований для назначения именно этой меры обеспечения, нет и детально урегулированной процедуры. Отдельные авторы отмечают также неудачность термина "представитель" в рамках ст. 27.8, регулирующей производство осмотра, это связано с тем, что представителем является лицо, которое оказывает юридическую помощь потерпевшему .
Изъятие вещей и документов как мера обеспечения производства вызывает массу вопросов. Прежде всего, это противоречие конституционному положению о невозможности лишения своего имущества иначе как по решению суда (п. 3. ст. 35). В тех случаях, когда применение данной меры обеспечения не всегда основано на решении суда, КоАП РФ вступает в противоречие с конституционными положениями. Особенно ярко это демонстрирует момент реализации, переработки или уничтожения изъятых предметов. Изъятые вещи, которые подвергаются быстрой порче, сдаются в соответствующие органы для реализации в порядке, предусмотренном Правительством РФ. Видимо, подразумевается, что решение о такой передаче принимает лицо, уполномоченное на рассмотрение дела об административном правонарушении. Очевидно, что "изъятие" означает лишение гражданина его имущества, а такое решение должен принимать судья, поскольку никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (п. 3 ст. 35 Конституции РФ).
Более того, в некоторых случаях вызывает сомнение необходимость применения такой меры обеспечения как изъятие вещей и предметов. Так, по нашему мнению, изымая водительское удостоверение у водителя инспектор не достигает цели применения меры обеспечения, поскольку в отсутствие водительского удостоверения гражданин может осуществлять управление транспортным средством на основании выданного временного разрешения (выдача временного разрешения регулируется п. 3 ст. 27.10 КоАП РФ, а также изданными на ее основе Методическими рекомендациями МВД РФ. Таким образом, водитель продолжает управлять транспортным средством до момента вынесения соответствующего постановления о лишении его права управления транспортным средством. По этой причине представляется назревшей необходимость урегулировать порядок изъятия водительского удостоверения без права временного управления транспортным средством в КоАП РФ с целью предотвращения продолжения противоправных действий.
Медицинское освидетельствование на состояние опьянения проводится в случае наличия достаточных оснований полагать, что лицо находится в состоянии опьянения. При этом КоАП РФ не представляет перечня таких оснований, они перечислены в приказе Министерства здравоохранения РФ от 14 июля 2003 г. К их числу относятся: запах алкоголя изо рта, неустойчивость позы, нарушение речи, выраженное дрожание пальцев рук, резкое изменение окраски кожных покровов лица, поведение, не соответствующее обстановке. Правила проведения медицинского освидетельствования, в свою очередь, установлены Правительством РФ. Указанные Правила предусматривают проведение такого освидетельствования исключительно в медицинских учреждениях), поэтому применение любых специальных устройств для определения наличия опьянения и его степени подлежит пресечению. Представляется, что такое правило соответствует общему направлению расширения процессуальных гарантий участников производства .
Процессуальный порядок применения таких мер как задержание транспортного средства и запрет его эксплуатации, перешедших в КоАП РФ из ранее действующего КоАП РСФСР, вызывал неоднозначные оценки специалистов как во время действия КоАП РСФСР, так и в современный период. Реализация данной меры обеспечения осуществляется в соответствии с Правилами задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации. Данный акт предоставляет возможность государственным органам организовать задержание транспортных средств и их последующее хранение на специализированных стоянках в рамках субъектов Российской Федерации. Положения указанного акта "открывают двери" последующим нарушениям со стороны органов, реализующих задержание транспортных средств и их хранение. Прежде всего, «…негативное отношение вызывает неопределенность в вопросе субъекта осуществления транспортировки и хранения транспортного средства. В п. 2 указано "лицо, осуществляющее транспортировку задержанного транспортного средства", в п. 10 - "лица, ответственные за хранение транспортных средств на специализированной стоянке". Положение п. 6 (абз. 3) об установлении платы за транспортировку и хранение транспортного средства предоставляет право определить размер платы органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации» .
В г. Москве указанные положения постановления Правительства были обоснованно расценены как возможность передать функции транспортировки и хранения транспортных средств уполномоченной Правительством Москвы организации. В настоящий момент уполномоченной организацией является служба по хранению и перемещению задержанного транспорта, которая состоит из двух предприятий, подчиняющихся Департаменту транспорта и связи Правительства Москвы: ГУП "Мострансконтроль" и ГУП ГТО (гаражно-технического обслуживания). Именно эти организации осуществляют транспортировку транспортных средств, составляют акты приема-передачи транспортного средства с сотрудниками ОВД, заключают договоры о взаимодействии с органами ГУВД г. Москвы, в том числе по вопросам охраны специализированных стоянок. При этом ни в федеральном законодательстве, ни в нормативных актах г. Москвы, не содержится критериев отбора уполномоченных организаций (критериев проведения конкурса). Таким образом, в том случае, если имеются достаточные основания полагать, что водитель находится в состоянии опьянения (ст. 12.8. КоАП РФ), транспортное средство имеет неисправности тормозной системы (за исключением стояночного тормоза), рулевого управления (ч. 2. ст. 12.5. КоАП РФ), если водитель не имеет при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения (ч. 1 ст. 12.3. КоАП РФ), водитель не имеет права управления транспортным средством или лишен этого права (п. 1, 2 ст. 12.7 КоАП РФ), нарушены правила остановки или стоянки на проезжей части, что повлекло создание препятствий для движения других транспортных средств, а равно остановка или стоянка транспортного средства в тоннеле (ч. 4 ст. 12.19 КоАП РФ), а также в случае невыполнения требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26 КоАП РФ) должностные лица, уполномоченные на составление протокола об административном правонарушении, вправе направить транспортное средство на специализированную стоянку. При этом практика применения данных мер обеспечения демонстрирует неготовность специализированных служб к надлежащей реализации предоставленных им правомочий. В процессе реализации таких мер как запрет эксплуатации и помещение на специализированную стоянку (по г. Москве) допускались серьезные нарушения, что повлекло принятие обоснованного решения Мэра г. Москвы о временном приостановлении функционирования службы эвакуаторов.
Также следует отметить, что КоАП РФ в части регулирования данной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении входит в противоречие с положением ст. 12.19 (примечание), устанавливающим запрет на применение таких мер обеспечения как эвакуация и удержание транспортного средства на специализированной стоянке в случае нарушения правил стоянки или остановки. Данное противоречие подлежит устранению.
По нашему мнению, ошибки правоприменителей в процессе применения мер обеспечения обусловлены во многом нечеткими формулировками и "размытостью" задач применения таких мер. Поскольку КоАП РФ определил основанием применения мер обеспечения весьма широкий круг предметов, правоприменители трактуют этот факт как возможность их применения практически в любом случае привлечения к административной ответственности. В то время как основная задача мер обеспечения это осуществлять вспомогательные функции по отношению к порядку осуществления производства по делам об административных правонарушениях. Перед ними не стоит задача дублирования ответственности, наложения дополнительного наказания в форме ограничения прав граждан и юридического лица или создания неблагоприятных условий для последних с целью ускорить процесс производства по делу об административном правонарушении. Цель применения мер обеспечения, по нашему мнению, заключается лишь в помощи уполномоченным лицам при составлении протокола (в том числе установление личности правонарушителя при составлении протокола, собирание доказательной базы), пресечение нарушения и исполнении постановления по делу об административном правонарушении. Именно на реализацию этих задач направлены полномочия соответствующих должностных лиц в процессе применения мер обеспечения.
Меры обеспечения производства представляют собой деятельность субъектов органов административной юрисдикции, обеспечивающую проведение процесса производства по делам об административных правонарушениях в установленном законом порядке и которые реализуют пресекательную и обеспечительную функции и носят оперативный характер. Поэтому в процессе применения мер обеспечения необходимо четко определить задачу применения меры в каждом отдельном случае. Нельзя признать практику "административного задержания лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность, если только ... не установлен специальный административный режим, запрещающий нахождение лиц вне дома без документов, удостоверяющих их личность" законной и отвечающей требованиям демократического правового государства.
Ошибки должностных лиц, уполномоченных на применение мер обеспечения, демонстрирует значительное количество обращений к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Например, нарушения, допущенные должностными лицами органов внутренних дел при осуществлении административного задержания, неоднократно становились предметом обращений к Уполномоченному. Например, гражданка Б. обратилась с жалобой на действия сотрудников Унечского районного отдела внутренних дел Брянской области в связи с незаконным задержанием ее несовершеннолетней дочери М. Девочка около 24 час. провела в отделении милиции и более 6 час. - в приемнике-распределителе. У М. изъяли сотовый телефон, не разрешили позвонить родным, в ночное время проводили допрос, который сопровождался угрозами и издевательствами. В ходе проверки, проведенной прокуратурой Брянской области по обращению Уполномоченного, по факту превышения полномочий должностными лицами возбуждено уголовное дело.
Учитывая возможности государственного органа по применению мер обеспечения, необходимо создание механизма, уравновешивающего процессуальные возможности иных участников производства по отношению к лицу, уполномоченному на ведение дела об административном правонарушении. Таким механизмом является институт обжалования мер обеспечения в судебном порядке, в том числе лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе возместить вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения. Отсутствие прямого указания в гл. 27, регулирующей порядок применения мер обеспечения, на возможность обжалования применения отдельной меры обоснованно послужило причиной критических замечаний в адрес КоАП РФ со стороны виднейших специалистов. Очевидно, что отсутствие права обжалования отдельной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении является ограничением процессуальных прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. По этой причине нам представляется назревшей необходимость внесения изменений в КоАП РФ с целью устранения указанного пробела. Более того, порядку обжалования мер обеспечения следует отвести особое место в системе процессуальных норм КоАП РФ в рамках гл. 27.
С нашей точки зрения, обжалование мер обеспечения может быть реализовано посредством внесудебного и судебного порядка. При определении порядка обжалования следует исходить из характера административного правонарушения, с целью пресечения совершения которого была применена обжалуемая мера обеспечения. В том случае, если субъектом административной юрисдикции, к подведомственности которого отнесено рассмотрение данного дела, является орган исполнительной власти, целесообразно закрепить право обжалования в "административном" порядке - в вышестоящий орган, и в случае неудовлетворительного результата возможность судебного рассмотрения данного вопроса. С нашей точки зрения, отнесение обжалования мер обеспечения по делу об административном правонарушении к исключительной компетенции судебного органа является некоторым ограничением принципа оперативности административно-юрисдикционного процесса и не соответствует общей тенденции регулирования производства по делам об административных правонарушениях. На сегодняшний момент возможность обжалования меры обеспечения предусмотрена ГК РФ и законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Положения указанных актов следует рассматривать в качестве материально-правовой основы института обжалования незаконного применения мер обеспечения по делу об административном правонарушении. Процессуально-правовой основой в данном случае выступает ГПК РФ и АПК РФ соответственно.
Необходимо отметить, что КоАП РФ (п. 2 ст. 27.1) предусматривает возможность возмещения вреда, нанесенного незаконным применением меры обеспечения. При этом порядок возмещения такого ущерба определяется гражданским законодательством. Гражданский кодекс, в свою очередь, содержит прямое указание на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц, подлежит возмещению за счет соответствующей казны. При этом признавать меру обеспечения не соответствующей законодательству в судебном порядке не обязательно. Для возмещения такого вреда достаточно доказать факт нарушения прав гражданина таким решением. В то же время, "если гражданин предварительно обратится в суд с требованием признать недействительным (незаконным) соответствующий акт, то в этом случае он освобождается от обязанности доказывать неправомерность таких действий".
Таким образом, основные проблемы реализации процессуальных норм КоАП РФ, регламентирующих порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, можно классифицировать по следующим группам: 1) применение меры обеспечения с нарушением процессуальных норм КоАП РФ, определяющих порядок применения отдельной меры обеспечения, в том числе применение меры обеспечения лицом, не уполномоченным на применение отдельной меры обеспечения; 2) применение меры обеспечения с превышением должностных полномочий; 3) применение меры обеспечения, не установленной КоАП РФ. Также к существенным недостаткам регулирования порядка применения мер обеспечения производства следует отнести отсутствие четко определенных оснований применения каждой отдельной меры обеспечения, порядка обжалования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, что в свою очередь ограничивает права и законные интересы граждан и юридических лиц.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
